NIK: system szkolenia kandydatów na kierowców do poprawki

• Najwyższa Izba Kontroli (NIK) skontrolowała system szkolenia kierowców.
• NIK zdiagnozowała problemy na każdym etapie systemu szkolenia: w jakości samych kursów, pracy instruktorów, w działalności WORD-ów oraz pracy egzaminatorów.
• Przeprowadzano egzaminy praktyczne na samochodach, które nie posiadały aktualnego badania technicznego.
• W ocenie NIK konieczne są pilne zmiany w całym systemie szkolenia.
• Więcej informacji w polskiej (i nie tylko) branży aftermarketowej i motoryzacyjnej znajdziesz na stronie głównej Motofaktora. Jeśli chcesz być na bieżąco z najważniejszymi wiadomościami z branży – zapisz się na nasz newsletter.

W styczniu 2013 r. weszły w życie przepisy ustawy o kierujących. Głównym celem wprowadzenia nowych rozwiązań była poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez podniesienie kwalifikacji kierowców oraz położenie nacisku na poprawę jakości szkolenia kandydatów na kierowców, a także dostosowanie polskich przepisów do unijnej dyrektywy. Zaczął obowiązywać: nowy system przeprowadzania egzaminów na prawo jazdy, nowe kategorie praw jazdy, nowy wzór dokumentu prawa jazdy oraz elektroniczny obieg dokumentów w procesie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami.

Istotną zmianą miało być wprowadzenie dwuletniego okresu próbnego dla osób, które po raz pierwszy uzyskały prawo jazdy kategorii B, podczas którego tzw. młody kierowca miał być poddany szczególnemu nadzorowi. Takie rozwiązanie wprowadziło kilkanaście krajów UE, m.in.: Austria, Francja, Niemcy, Szwecja, Wielka Brytania. W krajach, które wprowadziły okres próbny lub jazdę w tym czasie z osobą towarzyszącą, zaobserwowano zmniejszenie liczby wypadków z młodymi kierowcami nawet o 50%.

Niestety wiele istotnych przepisów ustawy o kierujących dotyczących młodych kierowców i kształtowania bezpiecznych zachowań oraz nadzoru nad procesem szkolenia i egzaminowania dotychczas nie weszło w życie, a kolejne terminy są przekładane – podkreśla NIK. Dotyczy to m.in. ważnych rozwiązań: okresu próbnego dla nowych kierowców (którego nie wdrożono od ponad 10 lat), a także wymiany informacji gromadzonych w Centralnej Ewidencji Kierowców.

Analiza obowiązujących programów szkolenia, kursów i warsztatów oraz warunków, trybu, zakresu i zasad przebiegu egzaminów wykazała istotne braki oraz niespójności, czego skutkiem są niezadowalające efekty nauczania. W ocenie NIK szkolenie kandydatów na kierowców jest ukierunkowane na uzyskiwanie pozytywnych wyników egzaminów, a nie na nabycie odpowiedniego poziomu wiedzy, umiejętności i w szczególności zachowań, które gwarantowałyby bezpieczne i odpowiedzialne kierowanie pojazdami przez te osoby.

„Program szkolenia” jest jedynie wykazem zagadnień stanowiących przedmiot pytań na egzaminie teoretycznym czy też zadań realizowanych na egzaminie praktycznym. Programy szkoleń dla kandydatów na kierowców, jak również instruktorów oraz egzaminatorów nie zawierają charakterystyk absolwenta poszczególnych rodzajów kursów. Skutkuje to brakiem jednoznacznie określonych efektów, które mogłyby podlegać ocenie. Ponadto brak jednoznacznego określenia struktury testu egzaminacyjnego skutkuje dowolnością, uznaniowością oraz brakiem odpowiedzialności za konkretne pytania tworzące jednostkowe testy egzaminacyjne, niewystandaryzowane w części odnoszącej się do treści, formy i znaczenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

NIK zwraca uwagę na zbyt ogólne programy szkoleń oraz zajęć praktycznych. Ponadto w programach nie ma określonych zagadnień stanowiących osobny przedmiot zajęć teoretycznych i ćwiczeń w zakresie udzielania pierwszej pomocy. Jest to istotna luka, biorąc pod uwagę rolę, jaką w poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego pełnią umiejętności udzielania pierwszej pomocy.

Obowiązujące programy szkoleń są jedynie literalnym przepisaniem programów egzaminacyjnych (lub odwrotnie) bez jakiegokolwiek odniesienia do zasad dydaktyki. Prowadzi to do sytuacji, w której od kursanta oczekuje się wyłącznie pamięciowego opanowywania treści teoretycznych, ale nie kształtuje właściwych postaw przyszłego kierowcy. Konsekwencją tego jest przygotowywanie kandydatów wyłącznie do posiadania umiejętności zdania egzaminu.

Zdaniem NIK istotnym problemem w kontekście występujących zagrożeń bezpieczeństwa ruchu drogowego jest brak w programach szkoleń (oraz w programach egzaminów) tematyki dedykowanej wiedzy, umiejętnościom i zachowaniom kierowców samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t. Jest to o tyle ważne, że inaczej się prowadzi samochód osobowy, a inaczej kamper lub samochód dostawczy.

Według danych Polskiego Obserwatorium Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w latach 2018–2021 kierujący pojazdami o dmc do 3,5 t spowodowali 8277 wypadków, z czego co czwarty przez kierującego w wieku 18–24 lat. Pomimo realnych zagrożeń wynikających z możliwości kierowania pojazdami ciężarowymi o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t przez osoby posiadające prawo jazdy kategorii B (w szczególności przez krótki okres czasu), w Ministerstwie Infrastruktury nie podejmowano działań mających na celu ograniczenie potencjalnych skutków zdarzeń z udziałem tych pojazdów. Nie podejmowano również działań w zakresie uzupełnienia programów szkoleń, a także nie przeprowadzono analiz skutków zdarzeń z udziałem tego typu pojazdów, którymi kierowali młodzi kierowcy.

NIK zwraca uwagę, że w Polsce nie obowiązują limity prędkości dla samochodów ciężarowych do 3,5 t, takie jak w przypadku autobusów i samochodów ciężarowych pow. 3,5 t. Przy czym wg danych Centralnej Ewidencji Pojazdów w naszym kraju jest blisko 8% samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie do 3,5 t. Kierujących tymi pojazdami, którzy realizują na podstawie ustawy o transporcie drogowym przewóz rzeczy, nie obowiązują obowiązkowe szkolenia dla kierowców zawodowych oraz nie podlegają przepisom dotyczącym ograniczeniom czasu prowadzenia pojazdów.

Choć celem egzaminu wewnętrznego przeprowadzanego w Ośrodku Szkolenia Kierowców (OSK) jest zweryfikowanie poziomu wiedzy i umiejętności, osiągniętych podczas kursu przez osobę ubiegającą się o uprawnienie do kierowania pojazdami, to w 2016 r. uchylono przepisy nakazujące pisemne potwierdzenie przez instruktora prowadzącego szkolenie osiągnięcia tych celów przez uczestnika kursu. Tym samym prowadzący szkolenie nie ponosi odpowiedzialności za rzetelne przygotowanie kandydata do egzaminu państwowego. Potwierdza ten stan porównanie niskich wskaźników zdawalności egzaminów państwowych oraz wielokrotne przystępowanie do egzaminów z pozytywnymi wynikami podczas egzaminów wewnętrznych w OSK.

Ponadto zniesiono obowiązek posiadania przez instruktorów minimum średniego wykształcenia, co więcej zgodne z przepisami instruktorem może zostać osoba, która posiada prawo jazdy od zaledwie dwóch lat.

Minister nie zapewnił rzetelnego nadzoru nad Komisją do spraw weryfikacji i rekomendacji pytań egzaminacyjnych, czego skutkiem było dopuszczenie do stosowania pytań egzaminacyjnych nieprawidłowo sformułowanych oraz niezgodnych z obowiązującym stanem prawnym. Przeprowadzone badanie 300 losowo wybranych pytań egzaminacyjnych wykazało, że co dwudzieste pytanie oraz propozycja odpowiedzi sformułowane były w sposób niejednoznaczny, a co dwunaste zawierało błędy. Część pytań zawierających błędy została anulowana dopiero na skutek rozpatrywania odwołań od wyników egzaminów lub wniosków o weryfikację pytań.

Ponadto stwierdzono dużą rozpiętość stopnia trudności pytań, od banalnych i oczywistych po bardzo trudne, przy czym wartości punktowe poszczególnych pytań w części przypadków nie zostały określone prawidłowo i nie odpowiadały znaczeniu tematyki pytań dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jedynie 24% pytań dotyczyło zasad techniki kierowania pomimo, że wiedza z tego zakresu istotnie kształtuje umiejętności i zachowania kierujących, a także należy do najważniejszych obszarów, które powinny być sprawdzane na egzaminie państwowym w bazie pytań.

Na przestrzeni ponad 30 lat dochodzi do stopniowego obniżenia standardów przeprowadzania egzaminów.

Do końca 1991 r. egzaminy państwowe na prawo jazdy były organizowane przez OSK w miejscach, w których przeprowadzano kursy dla kandydatów na kierowców. W celu poprawy stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego na polskich drogach od 1992 r. wprowadzano zmiany dotyczące organizacji procesu szkolenia i egzaminowania kandydatów na kierowców, instruktorów oraz egzaminatorów, a w 1998 r. utworzono Wojewódzkie Ośrodki Ruchu Drogowego. Ponieważ podczas egzaminu państwowego kwalifikacje kandydatów na kierowców powinny być sprawdzane w porównywalnych warunkach, przyjęto zasadę przeprowadzania egzaminów państwowych w dużych aglomeracjach miejskich (byłych miastach wojewódzkich), w których do 1998 r. funkcjonował WORD.

W 2013 r., przy akceptacji ministra właściwego ds. transportu, do ustawy o kierujących wprowadzono zmiany na mocy których egzamin państwowy w zakresie prawa jazdy (kategorii AM, A1, A2, A, B1 lub B) może być przeprowadzany w dowolnym mieście wskazanym przez marszałka województwa.

Ta zmiana przyczyniła się do tworzenia przez sejmiki województw jednostek terenowych WORD nawet w bardzo małych miastach, gdzie stopień ruchu samochodów jest nieporównywalnie mniejszy niż w aglomeracjach. W dodatku ośrodki egzaminowania były tworzone od siebie w odległości zaledwie dwudziestu kilku kilometrów.

W ocenie NIK przeprowadzanie egzaminów państwowych na prawo jazdy w ośrodkach zlokalizowanych w małych miejscowościach nie pozwala na zachowanie jednolitych standardów przy ocenie umiejętności zdających.

Tymczasem duża część kandydatów na kierowców woli zdawać egzaminy w mniejszych miastach (np. wśród warszawiaków popularne są Ostrołęka i Łomża), często poza miejscem zamieszkania, gdzie układ dróg nie jest skomplikowany, a natężenie ruchu zdecydowanie mniejsze. Dzięki temu ich szanse na pomyślny wynik egzaminu stają się nieporównywalnie większe. W ten sposób doszło do rozwoju zjawiska tzw. turystyki egzaminacyjnej.

Przyszli kierowcy, motywowani łatwiejszym uzyskaniem uprawnień do kierowania pojazdami podróżowali nieraz po kilkaset kilometrów. Ostrożne szacunki, na podstawie danych z badanych 18 WORD, pokazują, że przynajmniej 122 szkoły przeszkoliły ok. 10 750 osób pochodzących z powiatów odległych o ponad 100 km, przy czym dotyczyło to szkół, które miały klientów z co najmniej 20 powiatów (bez Warszawy i Poznania). Stanowili oni średnio ponad 7% kursantów tych OSK.

Część zdających odbywała egzamin teoretyczny w dużych miastach, ale na egzamin praktyczny udawała się do mniejszego miasta, w szczególności takiego, w którym zdawalność egzaminu praktycznego była wyższa. W toku kontroli ustalono, że spośród ponad 18 tys. osób zdających egzamin w Warszawie, a następnie w innym ośrodku, aż 84% zdało w Warszawie część teoretyczną, zaś praktyczną w jednym z mniejszych miast Mazowsza lub Podlasia. Z kolei spośród blisko 5,5 tys. kandydatów zdających egzamin w Poznaniu, a następnie w innym WORD, aż 54% zdało część teoretyczną w Poznaniu, ale egzamin praktyczny w mniejszych miastach wielkopolski. Co ciekawe ogółem ok. 45 tys. kandydatów podchodziło do egzaminów w więcej niż jednym ośrodku egzaminowania (5%).

W ostatnich latach doszło też do rozwoju specyficznej formy turystyki egzaminacyjnej. Przykładowo OSK z siedzibą w Wyszkowie oferuje dwutygodniowe kursy w formie „wakacje z prawem jazdy” oraz miejsca ich egzaminowania: WORD w Łomży i WORD w Ostrołęce (egzamin praktyczny kat. A lub B, lata 2016–2022 I połowa). Na 942 osoby, które pochodziły z 285 powiatów jedynie 43 osoby pochodziły z powiatu wyszkowskiego. Średni dystans pomiędzy powiatami pochodzenia kursantów, a siedzibą szkoły wynosił ponad 260 km.

NIK zwraca uwagę, że wciąż stosunkowo łatwo dopuszcza się do przystąpienia do egzaminu państwowego osoby, które nie nabyły wystarczających umiejętności oraz zachowań niezbędnych do prawidłowego, niestwarzającego zagrożeń, uczestnictwa w ruchu drogowym. Świadczą o tym przypadki przerywania i niezaliczania egzaminów państwowych w związku z popełnianymi przez zdających błędami, niska zdawalność egzaminów państwowych, a także to, że większość osób, które nie zdały egzaminu państwowego, uzyskała pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego w ośrodku szkolenia kierowców.

Na 238 tys. przypadków przerwania egzaminu ponad 198 tys. spowodowane było zachowaniem egzaminowanego, które zagrażało zdrowiu i życiu uczestników ruchu. (egzaminy przeprowadzone w 18 WORD w latach 2016-2021 (kat. B I podejście). Egzaminatorzy najczęściej przerywali egzamin z tak istotnych powodów, jak nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (35%), spowodowanie wypadku lub kolizji lub zachowanie, które mogło tym skutkować (18,6%), czy niezastosowanie się do znaków (13%).

Kontrola NIK wykazała negatywny wpływ braku regulacji w zakresie wielokrotności podejść do egzaminów, szczególnie w tym samym dniu (zniesiono je w 2006 r.). W badanych 18 WORD-ach w latach 2016-2022 (I pół.) liczba podejść do egzaminów na kat. A i B prawa jazdy wyglądała następująco:

• ponad 87 tys. osób (10,7%) zdawało egzamin teoretyczny kilkukrotnie tego samego dnia (rekordziści 8 razy)
• ponad 19 tys. osób zdawało egzamin praktyczny kilkukrotnie tego samego dnia (rekordziści 5 razy)
• ponad 19 tys. osób podchodziło minimum 10 razy do egzaminu praktycznego
• ponad 8 tys. osób podchodziło minimum 10 razy do egzaminu teoretycznego

Jasno widać, że brak tych regulacji umożliwił zdawanie „do skutku” w wymiarze, który wskazywał na brak postępów w umiejętnościach i wiedzy kandydatów na kierowców, mimo wielokrotnych prób uzyskania prawa jazdy. System egzaminowania dopuszczał zatem niemal losowy wynik, nieograniczony w szczególności koniecznością zdobycia wymaganych umiejętności (np. poprzez obowiązkowe powtórzenie szkolenia po zakładanej liczbie negatywnych wyników egzaminu państwowego). Dość powiedzieć, że rekordziści podchodzili do egzaminu teoretycznego – 163 razy, a do egzaminu praktycznego 101 razy (różne osoby).

NIK zwraca uwagę, że brakuje przepisów ograniczających okres ważności pozytywnego wyniku egzaminu teoretycznego – w efekcie możliwe jest kolejne podchodzenie do egzaminu praktycznego latami. W badanej grupie ośrodków egzaminowania stwierdzono, że 8,3 tys. osób próbowało zdawać egzamin praktyczny przez ponad 2 lata, podchodząc do niego średnio 8,5 krotnie. Przez ponad 4 lata do egzaminu praktycznego przystępowało 1,4 tys. kandydatów na kierowców, zachowując wciąż ważny wynik egzaminu teoretycznego.

Zdaniem NIK, można zaobserwować niekorzystną tendencję komercjalizowania procesu egzaminowania kandydatów na kierowców, przejawiającego się w konkurowaniu ośrodków egzaminowania o przystępujących do egzaminów, w celu zwiększenia zysków.

Od 1998 r. WORD-y realizując zadanie publiczne nie podlegają ograniczeniom i prowadzą działalność jak podmiot gospodarki rynkowej – utrzymują się z opłat pobieranych za egzaminy, w tym poprawkowe oraz szkolenia. Nie będąc zagrożone konkurencją ze strony podmiotów gospodarczych samodzielnie decydują o sposobie wykorzystania przychodów z egzaminów, w tym poprawkowych. W konsekwencji stan ten zwiększa ryzyko zachowań korupcyjnych, gdyż od 2013 r. nie było waloryzacji stawek opłat za egzaminy, co może sprzyjać zwiększaniu przychodów poprzez doprowadzanie do zwiększania liczby egzaminów poprawkowych.

W ocenie NIK jedną z istotnych przyczyn znacznych różnic zdawalności egzaminów praktycznych jest uzależnienie WORD od podstawowego źródła finansowania, tj. przychodów z egzaminów. Przeprowadzone analizy wskazują na dużą zależność funkcjonowania ośrodków egzaminowania od możliwości uzyskiwania dodatkowych przychodów z egzaminów poprawkowych. Tym bardziej, że źródłem 60% przychodów z egzaminów praktycznych są egzaminy poprawkowe. W niektórych ośrodkach egzaminowania relacja ta wynosi nawet 71,8% (ZORD w Koszalinie).

Wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego na ogół spełniały wymagania kadrowe, organizacyjne i techniczne do przeprowadzania egzaminów państwowych dla kandydatów na kierowców. Część zadań kontrolowanych ośrodków realizowana była jednak nierzetelnie oraz z naruszeniem przepisów prawa. Stwierdzono nieprawidłowości dotyczące spełniania wymagań w zakresie wyposażenia, warunków lokalowych oraz placu manewrowego, niezbędnych do przeprowadzania egzaminu państwowego.

Przykładowo: przeprowadzano egzaminy praktyczne na samochodach (sześć aut), mimo że nie posiadały aktualnego badania technicznego, nie zapewniono prawidłowej rejestracji przebiegu egzaminu, na placach manewrowych nie wyznaczono wszystkich wymaganych stanowisk, place nie były wyłączone z ruchu pojazdów innych niż egzaminacyjne.

Nałożone na egzaminatorów dodatkowe ograniczenia mające na celu ograniczenie możliwości występowania mechanizmów korupcjogennych w procesie egzaminowania nie były skutecznie egzekwowane przez dyrektorów ośrodków. Między innymi w zakresie: udzielania zgody na podjęcie dodatkowych zajęć zarobkowych, składania oświadczeń majątkowych oraz o działalności prowadzonej przez małżonka, a także o braku przesłanek wyłączenia egzaminatora z przeprowadzania egzaminów.

Ponadto dopuszczono do przeprowadzania egzaminów przez egzaminatorów bez ważnych orzeczeń lekarskich i psychologicznych. Stwierdzono także przypadki nieprawidłowego prowadzenia oraz przechowywania dokumentacji związanej z przeprowadzaniem egzaminów państwowych na prawo jazdy lub dokumentacji dotyczącej kursów kwalifikacyjnych dla egzaminatorów.

Pełny raport z kontroli NIK dostępny jest TUTAJ

Źródło: NIK